Quienes ejecutan programas para luchar contra la pobreza ponen muchas esperanzas en el impacto. Con frecuencia buscan programas con los que aumentar los ingresos, la salud, el bienestar y la capacidad de las mujeres para tomar decisiones, y que luego redunden en mejores resultados para las generaciones venideras. ¿Pero son realistas estas expectativas?

Los programas que trabajan con las personas muy pobres tienen que superar muchos obstáculos. Los hogares más pobres a menudo solo hacen una comida al día, tienen pocas, o ninguna, actividades que les generen ingresos, y deben afrontar frecuentes trastornos de salud. Las tasas de matriculación en las escuelas infantiles son inferiores al 40%. ¿En qué medida puede un programa cambiar todo esto?

Los evaluadores y responsables de programas utilizan como guía una “teoría del cambio”. Una teoría del cambio es una serie de conjeturas de cómo los aportes conducen a los resultados que, a su vez, llevan al impacto. Una teoría del cambio razonable ayuda a que nadie se lleve a engañe al eliminar determinadas hipótesis: ¿a qué conduce exactamente el impacto deseado? Pero solo porque uno sepa dibujar cajas y flechas bonitas entre los aportes y los resultados no significa que uno conozca: a) la verdadera ruta del impacto; o b) la eficacia de la intervención. El entendimiento de la ruta causal se vuelve especialmente complicado con los programas holísticos.

Los programas holísticos para los “ultra pobres” podrían, por ejemplo, incluir componentes de desarrollo de los medios de sustento (como cabras y un pequeño mercadeo) y asistencia alimentaria directa. Imagínense tres escenarios distintos de dicho programa:

Escenario 1: programa holístico → aumento de la compra de alimentos → mejor nutrición infantil

Escenario 2: programa holístico → aumento de los ingresos → aumento de la compra de alimentos → mejor nutrición infantil

Escenario 3: programa holístico → aumento de los ingresos → dinero para las matrículas escolares → acceso de los niños al programa de alimentación escolar → mejor nutrición infantil

Estas rutas hacia el impacto son muy distintas. Podríamos observar mejoras en la alimentación de los niños y no saber realmente de dónde proceden. ¿Fue el respaldo al consumo lo que llevó directamente a mejorar la nutrición infantil, o fue el programa el que ayudó a las familias a crear unos ingresos sostenibles que condujeron a mejorar la alimentación de los niños? ¿Qué podríamos recomendar a los responsables interesados en alcanzar unos resultados similares? ¿Qué camino nos lleva hasta el impacto deseado?

El análisis de los datos y de los diseños, o ambas cosas, pueden ofrecer esas respuestas.

Las evaluaciones del impacto miden los efectos causales del programa al calcular y contrastar cómo les fue a los participantes del programa y cómo les habría ido de no existir el mismo. Esto se hace habitualmente cuando se compara a los participantes con un grupo similar de no participantes (elegidos aleatoriamente de manera que los dos grupos, para empezar, sean parecidos, tanto en lo que es visible como en lo que no). Sin embargo, tenemos que hacer algo más que observar simplemente si el primer paso lleva hasta el último. Hay que entender el mecanismo subyacente. Esto se consigue a veces con diseños más atractivos y una recopilación de datos específicos.

“Si se quiere estimular un comportamiento en concreto, vas a tener que diseñarlo.”

Concretamente, para distinguir el primer escenario del segundo (mostrados arriba), se podrían tener múltiples grupos de tratamiento con y sin ayuda del consumo, o del desarrollo de medios de sustento, y observar la respuesta diferencial a la adquisición de alimentos y la nutrición del niño. Para distinguir el segundo del tercero, puede ayudar la previsión respecto a los mecanismos potenciales y unos datos bien elaborados: ¿existe un programa de alimentación escolar en la zona, y el tratamiento del mismo conduce a una mayor participación en él? ¿Aumenta la adquisición de alimentos? Estos datos, comparados con los que llegan del grupo de control de los no participantes, permiten hablar no solo de la eficacia del programa completo, sino también del mecanismo subyacente a través del cual funciona.

Estamos en medio de varias evaluaciones a gran escala de un ambicioso programa para sacar de la extrema pobreza a los más necesitados. El Modelo de Graduación (es decir, el que “gradúa” la salida de la pobreza más extrema) combina la financiación del consumo, un nuevo activo generador de ingresos que se da a los participantes, junto con capacitación periódica y personalizada, acceso a cuentas de ahorro, además de los habituales servicios adicionales como la atención sanitaria básica. La novedad del modelo es que admite que los pobres se enfrentan a muchos problemas (menos activos, menos capacitación y una salud más deficiente) y por eso intenta abordar muchos de ellos de inmediato, para garantizar que los hogares vulnerables no caigan en una pobreza más profunda mientras tratan de crear nuevos medios de sustento.

Los investigadores de novedades de Acción contra la pobreza están evaluando los programas piloto de graduación en siete países diferentes, utilizando evaluaciones aleatorias. Puesto que comparan hogares que eran similares antes del programa, las evaluaciones aleatorias nos garantizan que cualquier diferencia que se produzca después entre los grupos es muy probable que esté causada por el propio programa. (Así es como se analizan los nuevos medicamentos. Las pruebas aleatorias llevan usándose en programas sociales desde los años 1960 y cada vez más en los países en vías de desarrollo desde los años 1990). Comparamos los hogares participantes con un grupo de control de no participantes, antes y después del programa, y hacemos un seguimiento durante más de un año tras la finalización del programa para medir si los impactos se han mantenido en el tiempo.

Pronto tendremos resultados de seis de los siete programas piloto: en Etiopía, Ghana, Honduras, la India, el Pakistán y el Perú. En Bangladesh, los investigadores también han dirigido una evaluación aleatoria. De momento, los resultados de la India y Bangladesh nos hablan de una historia coherente.

Lección 1: Los programas de graduación para los “ultra pobres” benefician a las familias y a sus hijas e hijos.

Los programas de graduación aumentan el consumo en los hogares y reducen la pobreza. Mejoran la seguridad alimentaria de los niños y aumentan el gasto en comida, incluso cuando esta se ofrece como parte del programa. Los participantes también son más felices que los no participantes.

Lección 2: Consigues aquello que has diseñado.

Los programas piloto fueron diseñados en principio para crear nuevas oportunidades económicas, y lo consiguieron. Habría sido deseable un sinfín de programas piloto en otras esferas, como la de la asistencia escolar, pero es evidente que no es así. ¿Y por qué no? Hasta cierto punto, no se puede estar seguro, pero volviendo a la teoría del cambio, ¿cuáles fueron las expectativas y las hipótesis? No había ninguna parte de la intervención expresamente dirigida a que los niños fueran a la escuela. De manera que no sorprende demasiado que se haya producido un impacto.

Además, si queremos crear un cambio en determinada esfera, tenemos que entender las restricciones a las que se enfrenta la población. ¿A qué distancia está la escuela más próxima? ¿Cuánto cuesta la matrícula escolar? ¿Pueden permitírselo las familias? ¿Son realmente las matrículas escolares el único obstáculo para asistir a la escuela? ¿Se espera de los niños que trabajen para mantener a la familia? Con estos datos, los programas pueden diseñar intervenciones específicas con las que superar los obstáculos. Una intervención podría ser algo tan simple como ofrecer información a madres y padres para animarlos a que envíen a sus hijas a la escuela. (Esta medida resultó muy eficaz en otros estudios.)

Podemos ver reflejado el poder del diseño en los saldos de ahorro de diversos lugares. Los datos preliminares de nuestro estudio sobre Etiopía muestran que los hogares tienen bastante más dinero en el banco, cientos de dólares más, que los de otros países. Esto es porque Etiopía era el único lugar que pedía a sus participantes que ahorrasen el valor de la transferencia de activos que recibían.

No sorprende por lo tanto que esa condicionalidad últimamente haya sido un tema candente en los programas de transferencias de efectivo. Un estudio sobre transferencias monetarias no condicionadas, ofrecido por el programa Ayuda económica directa (Give Directly en inglés) en Kenya, mostró que los hogares a los que se les entregaban grandes sumas de dinero (de 300 a 1.000 dólares), sin ningún tipo de condiciones, no gastaban el dinero en frivolidades ni en alcohol. Lo invertían en reformar con chapa sus tejados de paja. Sin embargo, el cotejo entre las transferencias de efectivo condicionadas y las no condicionadas en Malawi mostró que, aunque las trasferencias en efectivo no condicionadas mejoraban la tasa de matriculación escolar, los programas con condiciones estrictas obtenían resultados más sólidos, con un aumento en la matriculación de más del doble. Ahora ya lo sabemos: si se quiere estimular un comportamiento en concreto, vas a tener que diseñarlo.

De todas formas, diseñar programas eficaces es extraordinariamente difícil, una tarea aún más ardua por la variedad de lugares y de contextos. Los primeros indicadores sugieren buenos resultados en lo que se refiere al consumo de los hogares en la mayoría de las ubicaciones, con una única excepción: Honduras. La retroalimentación cualitativa en el caso de Honduras es esclarecedora.

¿Cuál es la diferencia en Honduras? Al parecer, las gallinas tienen mucho que ver en la respuesta. En el programa piloto de Honduras la mayoría de las familias eligieron estas aves como sustento, e invirtieron considerables recursos en alimentarlas. Pero las razas importadas no dieron buenos resultados en Honduras y las gallinas murieron en grandes cantidades, dejando a muchos hogares peor de lo que estaban. En Etiopía, por el contrario, las modernas colmenas funcionaron excepcionalmente bien, reforzadas por los vínculos con el mercado nacional de la miel.

Entonces, ¿la lección es que no hay que repartir gallinas? No, no es así de simple. Su lectura es más amplia y con más matices. Aprendemos que uno debe estar muy atento a los riesgos y recompensas de los subsidios de manutención, y a que los “nuevos” medios de vida pudieran encerrar riesgos, quizá riesgos conocidos, o quizá ignorados. Tanto los éxitos como los fracasos muestran el valor de la experimentación complementada por una evaluación rigurosa. Los nuevos ejecutores del modelo de graduación han aprendido mucho de quienes primero lo adoptaron y están incorporando las lecciones de los proyectos piloto en el diseño de sus programas aumentados a escala, como en el desarrollo de medios de sustento, la movilización del ahorro y el bienestar de los niños a largo plazo. Proyectamos evaluar nuevos programas de graduación para ver si el impacto se puede mantener a escala y, a ser posible, incluso mejorarlo aún más.