Ceux qui mettent en œuvre des programmes de lutte contre la pauvreté espèrent vraiment avoir un impact. Ils veulent souvent que leurs programmes améliorent le revenu, la santé, le bonheur, le pouvoir des femmes de prendre des décisions et, au bout du compte, aient des résultats positifs sur les conditions de vie de la génération suivante. Mais ces attentes sont-elles réalistes?

? Les programmes qui s’adressent aux très pauvres sont confrontés à beaucoup d’obstacles. Les ménages les plus pauvres ne font souvent qu’un seul repas par jour, n’ont qu’une petite, voire aucune, activité rémunératrice, et sont confrontés fréquemment à de gros problèmes de santé. Les taux de scolarisation des enfants ne dépassent parfois pas 40 %. Dans quelle mesure un programme peut-il changer tout cela ?

Les personnes chargées de mettre en œuvre les programmes comme celles qui s’occupent de l’évaluation se tournent vers la « théorie du changement » pour trouver des lignes directrices. La théorie du changement est un ensemble d’hypothèses sur le lien entre les moyens et les résultats, lesquels débouchent sur l’impact. Une théorie du changement raisonnable est honnête et claire, en mettant à plat les hypothèses : qu’est-ce qui permet d’obtenir l’impact désiré ? Mais ce n’est pas parce qu’on sait dessiner de beaux encadrés et relier les apports et les résultats par des flèches que l’on connaît a) la voie qui mène réellement à l’impact ; ou b) l’efficacité de l’intervention. Il est particulièrement difficile de connaître les liens de cause à effet quand il s’agit de programmes dits holistiques.

Les programmes holistiques destinés aux ultra-pauvres pourraient comprendre à la fois un volet de développement des moyens d’existence (par ex. élevage de chèvres ou petit commerce) et un appui alimentaire direct. Représentez-vous trois scénarios différents pour un tel programme :

Scénario 1 : programme holistique → augmenter les achats de nourriture → meilleure nutrition chez l’enfant

Scénario 2: programme holistique → augmenter le revenu → augmenter les achats de nourriture → meilleure nutrition chez l’enfant

Scénario 3: programme holistique → augmenter le revenu → argent pour payer les frais de scolarité → l’enfant a accès au programme de repas scolaires → meilleure nutrition chez l’enfant

Différentes voies mènent à l’impact. Il est possible d’observer des améliorations en matière de santé de l’enfant sans avoir la moindre idée de leur origine. Était-ce le soutien à la consommation qui a contribué directement à l’amélioration de la nutrition de l’enfant, ou est-ce le programme qui a aidé les familles à avoir un revenu sûr, ce qui a contribué à améliorer la nutrition chez l’enfant ? Que pouvons-nous recommander aux responsables de la mise en œuvre qui désirent obtenir des résultats similaires ? Quelle est la voie qui mène à l’impact désiré ?

Une analyse des données ou du concept, ou des deux, permet d’obtenir ces réponses.

Les évaluations de l’impact mesurent l’effet de causalité du programme en estimant le taux de succès des participants au programme par rapport au taux qu’ils auraient obtenu en l’absence du programme. On obtient généralement ce genre d’informations en comparant les participants à un groupe de contrôle composé de non-participants (idéalement aléatoires de façon à ce que les deux groupes soient similaires au départ, tous les deux observables et non observables). Toutefois, nous ne devons pas nous contenter d’observer que la première étape mène à la dernière. Nous devons comprendre le mécanisme qui sous-tend les résultats, ce qui est souvent possible grâce à des concepts plus élaborés et à la collecte de données spécifiques.

“Si vous voulez encourager un comportement particulier, vous devrez probablement le concevoir.”

Concrètement, pour distinguer le premier scénario ci-dessus du deuxième, il est possible d’avoir de multiples groupes de traitement avec ou sans le soutien à la consommation, ou le développement des moyens de subsistance, et d’observer la différence concernant les achats de nourriture et la nutrition de l’enfant. Pour distinguer le deuxième du troisième scénario, des données solides (et la réflexion préalable quant aux mécanismes potentiels) peuvent s’avérer utiles : existe-t-il un programme de repas scolaires dans le secteur, le traitement entraîne-t-il une meilleure participation à ce programme ? Les achats de nourriture progressent-ils ? Ces données, comparées à celles du groupe de contrôle de non-participants, permettent de définir non seulement l’efficacité de l’ensemble des mesures, mais aussi du mécanisme sous-jacent qui les anime.

Nous sommes au milieu de plusieurs évaluations à grande échelle d’un programme ambitieux visant à aider les ultra-pauvres à se hisser hors de l’extrême pauvreté. Le Graduation Model (qui signifie réussir l’examen de sortie de l’ultra-pauvreté) combine soutien à la consommation, un nouvel actif générateur de revenu donné aux participants en même temps qu’une formation et un encadrement régulier, l’accès à des comptes d’épargne, et des services supplémentaires courants comme les soins médicaux de base. Le modèle est innovant dans la mesure où il reconnaît que les pauvres sont confrontés à de nombreux défis (moins d’actifs, moins de compétences et une moins bonne santé) et qu’il essaie de s’attaquer à plusieurs d’entre eux en même temps, pour s’assurer que les ménages vulnérables ne s’enfoncent pas encore davantage dans la pauvreté tout en essayant de trouver de nouveaux moyens d’existence.

Les chercheurs d’Innovations for Poverty Action évaluent les projets pilotes de l’examen de sortie de l’ultra-pauvreté dans sept pays différents, en utilisant des évaluations aléatoires. Comme ils comparent des ménages qui étaient semblables avant le programme, les évaluations aléatoires nous garantissent que toutes les différences entre les groupes après le programme ont de bonne chance d’avoir été causées par celui-ci. (C’est ainsi que l’on teste les nouveaux médicaments. Les essais randomisés sont utilisés pour les programmes sociaux depuis les années 1960, et de plus en plus souvent dans les pays en développement depuis les années 1990.) Nous comparons les ménages participants à un groupe de contrôle de non-participants, avant et après le programme, et nous les suivons une année après l’achèvement du programme pour savoir si les impacts résistent à l’épreuve du temps.

Nous aurons bientôt les résultats de six des sept projets pilotes, en Éthiopie, au Ghana, au Honduras, en Inde, au Pakistan et au Pérou. Au Bangladesh, les chercheurs ont également procédé à une évaluation aléatoire à long terme. Pour l’instant, les résultats en Inde et au Bangladesh sont cohérents.

Leçon 1 : les programmes d’examen (graduation) pour les ultra-pauvres ont des effets bénéfiques sur les familles et leurs enfants.

Ces programmes augmentent la consommation des ménages et font reculer la pauvreté. Ils améliorent la sécurité alimentaire des enfants et font progresser les dépenses alimentaires – même lorsque de la nourriture est distribuée dans le cadre du programme. Les participants sont aussi plus heureux que les non-participants.

Leçon 2 : vous n’obtenez que ce que vous avez recherché

Les projets pilotes ont été conçus essentiellement pour créer de nouvelles possibilités économiques et c’est ce qu’ils ont fait. Nous aurions pu espérer des impacts en cascade dans d’autres secteurs, comme la fréquentation scolaire, mais nous n’avons aucune preuve qu’ils existent. Pourquoi ? Nous ne pouvons pas être sûrs, mais si on se réfère à la théorie du changement, quelles étaient les attentes et les hypothèses ? Aucun volet de l’intervention ne ciblait expressément la scolarisation des enfants. Il n’y a donc aucun raison d’être surpris par ce manque d’impact.

Par ailleurs, si nous voulons apporter un changement dans un secteur particulier, nous devons comprendre les difficultés auxquelles la population doit faire face. À quelle distance est l’école la plus proche ? À combien s’élèvent les frais de scolarité ? Les ménages ont-ils les moyens de les payer ? Les frais de scolarité sont-ils vraiment le seul obstacle à la fréquentation scolaire ? Les enfants doivent-ils travailler pour aider leur famille ? Compte tenu de tous ces facteurs, il est possible de concevoir des interventions spécifiques dans le cadre des programmes pour surmonter ces obstacles. L’intervention peut être simplement de fournir des informations aux parents pour les encourager à envoyer leurs filles à l’école. (Cela s’est avéré très efficace dans d’autres études.)

L’importance de la conception transparaît dans les montant des comptes d’épargne sur les divers sites. Les données préliminaires de l’étude en Éthiopie révèlent que les ménages ont beaucoup plus d’argent à la banque que sur d’autres sites – des centaines de dollars en plus. C’est parce que l’Éthiopie est le seul site qui demande aux participants d’épargner la valeur du transfert d’actif qu’ils reçoivent.

Il n’est pas surprenant que la conditionnalité ait récemment été un sujet brûlant dans les programmes de transfert monétaires. Une étude sur les transferts monétaires inconditionnels offerts par le programme GiveDirectly au Kenya révèle que les ménages qui ont reçu de grosses sommes d’argent (de 300 à 1 000 dollars des É.-U.) sans engagement ne gaspillent pas l’argent en achats frivoles ou en alcool. Ils l’investissent et changent leurs toits de chaume contre de la tôle. Mais une comparaison entre les transferts monétaires assortis de conditions et ceux sans conditions au Malawi révèle que si les transferts sans conditions améliorent les taux de scolarisation, les programmes assortis de conditions strictes ont des effets beaucoup plus forts, avec une augmentation deux fois plus forte des taux de scolarisation. La leçon à en tirer : si vous voulez encourager un comportement particulier, vous devrez probablement le concevoir.

Toutefois, la conception de programmes efficaces peut être extraordinairement difficile, en raison des différences entre les sites et les contextes. Les premiers indicateurs laissent entrevoir des résultats relativement positifs concernant la consommation des ménages sur la plupart des sites, avec une seule exception notable, le Honduras. Les données qualitatives provenant régulièrement du Honduras sont révélatrices.

Pourquoi cette différence au Honduras ? Il semble que la réponse ait beaucoup à voir avec les poulets. Dans le projet pilote du Honduras, la plupart des familles ont choisi les poulets comme moyens d’existence, et elles ont investi des ressources non négligeables dans les soins aux poulets et leur nourriture. Mais la race importée ne s’est pas bien adaptée au Honduras, et un grand nombre de poulets sont morts, laissant les ménages dans une situation pire que celle qu’ils vivaient avant le début du projet. En Éthiopie, à l’inverse, les ruches modernes ont eu des résultats exceptionnels, soutenues par des liens avec le marché national du miel.

Est-ce à dire qu’il ne faut plus distribuer de poulets ? Non, ce n’est pas si simple. Les leçons son plus vastes et plus nuancées. Nous apprenons qu’il faut accorder beaucoup d’attention aux risques et aux avantages des subventions aux moyens d’existence, et que les « nouveaux » moyens d’existence peuvent comporter des risques, parfois connus, parfois inconnus. Tant les succès que les échecs dévoilent la valeur d’une expérimentation que vient compléter une évaluation rigoureuse. Ceux qui appliquent le modèle aujourd’hui ont beaucoup appris de ceux qui l’ont adopté au début, et ils intègrent les leçons tirées du projet pilote au concept de leurs programmes élargis – au développement des moyens d’existence, à la mobilisation de l’épargne, et au bien-être des enfants à long terme. Nous prévoyons d’évaluer de nouveaux programmes de « graduation » pour voir si l’impact peut être maintenu à grande échelle et même amélioré.